Voces: EMPLEO PUBLICO ~ FUERZAS ARMADAS Y DE SEGURIDAD ~ FUERZAS ARMADAS ~ ARMADA ~ RELACION LABORAL ~ EMPLEADO PUBLICO ~ PERSONAL CONTRATADO DEL ESTADO ~ RESCISION DEL CONTRATO ~ LOCACION DE SERVICIOS ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PUBLICO ~ ESTABILIDAD LABORAL ~ ACTO ILICITO ~ DESVIACION DE PODER ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ~ ANALOGIA ~ LEY APLICABLE ~ LEY DE CONTRATO DE TRABAJO ~ DESPIDO ~ INDEMNIZACION ~ INDEMNIZACION POR DESPIDO ~ PROTECCION CONTRA EL DESPIDO ARBITRARIO ~ PROTECCION DEL TRABAJADOR 
Título: Los "contratados" en las sentencias de la Corte Suprema de Justicia 
Autor: Rodríguez Mancini, Jorge  
Publicado en: LA LEY 21/04/2010, 21/04/2010, 6 
Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS) CS ~ 2010-04-06 ~ Ramos, José Luis c. Estado Nacional (Min. de Defensa - A.R.A.) ; Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS) CS ~ 2010-04-06 ~ Sánchez, Carlos Próspero c. Auditoría General de la Nación  

I. El tema de los empleados que se desempeñan para la Administración Pública Nacional — en su acepción más amplia—  se halla regulado en la ley 25.164 dentro del cual se admite un régimen de excepción de estabilidad para aquellas personas contratadas o designadas para tareas transitorias (art. 9). Además existen reglamentaciones especiales para algunos sectores. 
En sendas sentencias pronunciadas el 6 de abril de 2010, la Corte Suprema de Justicia ha tenido ocasión de examinar situaciones aparentemente análogas de empleados que fueron contratados bajo regímenes especiales por organismos de la Administración Nacional y que fueron separados de sus puestos por la rescisión de sus contratos después de lapsos prolongados de renovación de estos últimos. Las soluciones adoptadas diferencian los casos y conforme con la interpretación que en cada uno de ellos se formula, se establecen decisiones igualmente distintas. 
Aunque como he dicho los dos pronunciamientos son de la misma fecha, reconocen un orden cronológico correspondiendo el primer lugar a “ Ramos, José Luis c. Estado Nacional”  (1) y estimo metodológicamente correcto comentarlo en primer término. Pero antes de analizar la argumentación desarrollada en ese caso y cómo no se traslada al caso “ Sánchez, Carlos c. Auditoría General de la Nación”  (2) por encontrar el tribunal que las circunstancias son diferentes quiero, primero que nada, destacar otro aspecto del fallo que reviste importancia trascendental. 
II. Hay puntos centrales en la sentencia que no son solamente los referidos a la integración del sistema de estabilidad relativa o impropia mediante la aplicación analógica de normas que están originariamente creadas para hipótesis diferentes. Esto es sin duda importante y muestra el propósito saludable de integrar el derecho de manera que sirva para el fin de justicia que debe prevalecer. Sin embargo, fuera del marco concreto de dar solución al conflicto, es preciso dirigir la atención a otro aspecto que puede calificarse, insisto, como de mayor trascendencia, efecto que en muchos casos, los fallos de la Corte Suprema se ocupan de destacar porque llevan implícito, y explícito también, un propósito de exaltación de valores que trascienden el marco del caso. 
Dice el voto que apoyan los Ministros Lorenzetti, Highton, Petracchi, y Argibay refiriéndose al manejo jurídico adoptado por el Estado para la contratación del actor “ que este conjunto de circunstancias fácticas, unido a la violación de las normas que limitan la posibilidad de renovación del contrato a un máximo de cinco años, (recuérdese que el actor se desempeñó en su precario puesto de contratado durante veintiún años), permiten concluir que la demandada (se trata del Estado Nacional a través de un organismo dependiente del Poder Ejecutivo), utilizó figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación del poder que tuvo como objetivo encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado” . Y luego agrega “ por este motivo, cabe concluir que la demandada ha incurrido en una conducta ilegítima, que genera su responsabilidad frente al actor y justifica la procedencia del reclamo indemnizatorio” . 
Por su parte los Ministros Fayt, Maqueda y Zaffaroni en su voto no se privan de calificaciones tan severas como las que se han trascripto: “ la conducta asumida por la Armada Argentina en el caso, pugna con la normativa constitucional…”  (estos destacados son míos). 
Es decir que la Corte Suprema de Justicia ha pronunciado una sentencia que además de colocar la situación traída a su juzgamiento, dentro de los parámetros constitucionales correctos para hacer prevalecer las garantías que en la Carta Fundamental se han estampado y que se han complementado con las disposiciones de los instrumentos internacionales incorporados a su mismo nivel, ha calificado en términos jurídicos la ilicitud cometida por el Estado Nacional durante el lapso de veintiún años. Se ha configurado la “ conducta ilegítima”  con “ desviación de poder” , en “ pugna con la normativa constitucional” . Este encuadramiento del comportamiento jurídico y político del estado representa la declaración formal de unos actos que son absolutamente incompatibles con el ejercicio del poder constitucional en un sistema que se precia de su juridicidad (el Estado de Derecho pregonado como culminación de procesos trabajosos y conflictivos). Si era necesaria una sentencia ejemplar para ubicar en el nivel de ilegalidad que representa esta conducta generalizada en toda la Administración Pública, imitada en las administraciones provinciales y municipales, entiendo que este fallo ha colocado en su quicio una escandalosa situación repetida y constante a través de distintos gobiernos y usurpadores. Veintiún años de una relación de trabajo en la Administración Pública (la Armada Nacional no es un terreno diferenciado y aislado) indican que ha atravesado períodos de gobierno de distinto signo para culminar con ser objeto de una medida de prescindencia en abril de 1998, por virtud de la ley 24.938 (que es de diciembre de 1997). 
III. Seguramente que estos comentarios respecto a la trascendencia del fallo en cuestión, no van a llamar la atención del lector que conoce como la mayoría de la población, esta situación de ilegalidad con que se maneja la contratación del personal en el sector gobierno, sea éste nacional, provincial y municipal, sea en el ámbito de cualquiera de los poderes que los componen. Como se expresa en el voto mayoritariamente concurrente el mandato del art.14 bis que si bien está dirigido “ primordialmente al legislador no por ello su cumplimiento deja de proyectarse sobre los restantes poderes públicos” . (3) Todos lo saben y algunos son sujetos activos o pasivos de ese tratamiento ilegítimo. (4) Pero que no sea una novedad no quita trascendencia al hecho escandaloso. Mucho menos lo convalida. Se trata de una ilegalidad que no se purga con la generalización. Es un baldón que arrastramos sin vergüenza. Como tantos otros. Pero repito, esto no implica legalización de lo que es jurídicamente inadmisible a nivel constitucional. La costumbre ilegal no produce superación de la inmoralidad que se manifiesta en el seno de los organismos que se supone se apoyan en la ley y que cuando se separan de ella, caen en el vacío de la ilegalidad haciendo responsables a los individuos que arman estas ilegalidades. ¿O es que la cuestión queda en la impunidad con la simple liquidación de una indemnización que se paga con fondos públicos? Esto es lo escandaloso y no puede ser tolerado con el silencio o el desvío de encarar el análisis de pronunciamientos como estos desde un punto de vista técnico aséptico. 
Este es pues un clamor al que debemos sumarnos aunque no sea, quizás, nada más que un capítulo menor (o no tanto) del desprecio de la ley que signa nuestro comportamiento, el de ciudadanos comunes y el de los que llegan a los puestos de gobierno. 
IV. Ahora descendamos al examen jurídico de los dos fallos. 
La sentencia “ Ramos”  fue dictada por la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata y rechazó el reclamo del actor por el pago de la indemnización prevista en el art. 245 de la LCT así como salarios caídos y preaviso. Se pretendía, por lo visto, que la relación laboral a pesar del encuadre contractual que se le había otorgado, resultaba igualmente abarcada por las normas del derecho del trabajo. La Cámara desestimó la pretensión con base en jurisprudencia de la Corte Suprema según la cual el transcurso del tiempo no modifica el régimen adoptado para contratar al actor quien en consecuencia no gozaba de estabilidad, ya que no mediaba acto expreso de la autoridad que lo sometiera a otro ordenamiento que previera estabilidad. 
El actor invocó para justificar el reclamo la garantía del art. 14 bis de la Constitución Nacional relativa a la “ protección contra el despido arbitrario” . Destaco que no reclamó nulidad del acto disolutorio ni la reincorporación consiguiente. Tampoco cuestionaba el régimen aprobado por el decreto 4381/73, dentro del cual se enmarcó el contrato de Sánchez, sino que el cuestionamiento iba dirigido al “ incumplimiento de los límites temporales en él establecidos y la consiguiente obligación de responder que cabe al trasgresor, en el caso, el Estado Nacional.”  La invocación de la norma constitucional es la que abre, según la Corte, la vía extraordinaria para garantizar la defensa en juicio (considerando 3°). 
El desarrollo argumentativo del fallo es muy simple. Dos circunstancias absolutamente ostensibles sirven al tribunal para descalificar la conducta y en el encuadre pretendido por el empleador estatal valiéndose de las disposiciones de excepción de distintas normativas reglamentarias. La primera es que esos dispositivos que autorizan a contratar personal para proyectos de investigación, y que pueden finalizar sin indemnización alguna por la rescisión, limitan la posibilidad de contratación a un máximo de cinco años frente a lo cual se señala que el desempeño del actor se extendió por veintiún años. 
El segundo dato que ayuda a formar la convicción de irregular aplicación de la normativa es que las tareas carecían de transitoriedad, eran calificadas y evaluadas anualmente, se reconocía antigüedad en el empleo y se otorgaban servicios sociales del empleador. 
Con los dos elementos el tribunal conformó la convicción de que “ la demandada utilizó figuras autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo por objeto encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado” , conclusión que resume la figura archiconocida en el derecho del trabajo como simulación o fraude laboral (art. 14 de la LCT) (t.o. 1976) (Adla, XXXVI-B, 1175). Esto “ merece la protección que el art. 14 bis de la Constitución Nacional otroga al trabajador contra el “ despido arbitrario” . Y esa conducta ilegítima genera responsabilidad indemnizatoria. 
Restaba establecer el módulo a adoptar para fijar la indemnización descartando como solución la reincorporación al empleo y también la aplicación de un régimen laboral específico para calcular aquella reparación. Lo primero porque según el fallo, imponer la reincorporación significaría alterar las condiciones del presupuesto general de gastos de la Administración Nacional lo que está prohibido por el art. 75 inc. 8 de la Carta Magna (5) y el art. 29 de la ley 24.156 de Administración Financiera ya que aquella protección sólo corresponde según la ley especial de empleo público nacional 25.164 a quienes ingresen a cargos pertenecientes al régimen de carrera que son los que están financiados con los recursos que prevé la ley de presupuesto. Aquí el fallo se hace cargo de alguna objeción que con ese argumento pudiera formularse respecto de lo resuelto en el caso “ Madorrán”  (LA LEY, 28/5/2007) en el cual como es sabido, se extendió el derecho de estabilidad a un empleado que no estaba incluido en las previsiones presupuestarias como personal permanente, ya que hasta ese momento su vínculo estaba sujeto a las disposiciones de la LCT a las que se remitía el convenio colectivo de aplicación. 
La segunda alternativa, fue igualmente descartada, porque el carácter de empleo público que revestía la relación del actor con la Armada Nacional indicaba que las partes no tuvieron la intención de someter el vínculo a un régimen de derecho privado. (6) Y por eso “ considerando que se trata de la reparación por la conducta ilegítima de un organismo estatal, la solución debe buscarse en el ámbito del derecho público y administrativo” . Esto lleva al tribunal a tomar por analogía la indemnización prevista en el art. 11 de la ley 25.164 que trata de los supuestos en que un empleado afectado por medidas de reestructuración que comporte la supresión del organismo o funciones y que no se concrete la reubicación una vez vencido el plazo de disponibilidad, o que no acepte el empleado el ofrecimiento de un nuevo puesto. Esto es un mes del mejor sueldo por año de servicio, fórmula semejante a la adoptada por el art. 245 pero sin tope alguno. 
Como se observa en este razonamiento que sustenta la solución indemnizatoria, se han dejado de lado argumentos que en distintas épocas de jurisprudencia de la Corte se orientaron en sentido muy diverso. Así, por un lado se supera la cuestión acerca de la ausencia de sometimiento voluntario de la Administración pública al régimen de la LCT (art. 2), como se estableció entre otros en “ Leroux de Emede”  (7) y de alguna manera incidental, si se quiere, reafirma el principio de aquellos antecedentes en los que se había sostenido que la mera prolongación de la relación y la realización de tareas de carácter permanente, no transformaba una relación que en el comienzo no se tipificó como empleo público con estabilidad absoluta en una de ese carácter. (8) Tampoco se ha querido en este pronunciamiento reciente repetir los argumentos utilizados en “ Deutch”  (9) o “ Zacarías”  (10) oportunidades en que se expresó que en caso de contratados para servicios artísticos -el primero- o de vigilancia, con contratación sucesiva -el segundo-, estaba claro que la demandada había excluido a los contratantes del régimen de “ permanencia”  propio de los empleados públicos y que por lo tanto no podía considerarse el caso regido por el derecho administrativo, ya que el carácter público de la administración o sus entes autárquicos no obsta a que celebre contratos con los particulares regidos por el derecho privado. De tal modo había admitido en estos fallos la aplicación de la ley laboral considerando que el Estado se había apartado de los requisitos a los que la ley somete la contratación temporal con el cual incumplimiento había quedado sometida a las normas del derecho privado. Obsérvese la neta diferencia de criterio sobre el punto comparándolo con lo que enseña el fallo “ Ramos”  que mantiene el caso dentro del ámbito del derecho público y allí busca la norma analógica. Con este último dato se deja de lado, como ya lo señalé, la discusión sobre si media o no acto expreso de sometimiento en los términos previstos en el art. 2 de la LCT. Le basta al tribunal encarar el tema como un supuesto – escandaloso como lo expresé más arriba–  de apartamiento de la ley por parte del Estado empleador (11) dejando el caso sin norma específica pero dominada por la garantía constitucional. 
V. El segundo caso fallado en esta oportunidad por la Corte es el de Carlos Sánchez, un empleado que durante ocho años había sido contratado sucesivamente por la Auditoría General de la Nación para cumplir tareas que eran propias de la planta permanente. El fallo recurrido provenía de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala VII) que aplicó la doctrina del antecedente “ Zacarías”  antes citado y condenó a abonar al actor las indemnizaciones que prevé la LCT. (12) Se sostuvo en esa sentencia de grado que había mediado un “ abuso de las formas legales para privar al vínculo de la protección constitucional contra el despido arbitrario” . En esta sentencia hubo fallo por mayoría sostenida por los Ministros Lorenzetti, Highton, Petracchi y Argibay. Estos magistrados entendieron que mediaba diferencia con lo estimado en el caso “ Ramos”  “ porque en el sub examen la actora no ha logrado acreditar que la Auditoría General haya utilizado figuras jurídicas legalmente excepcionales con la desviación de poder consistente en encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado” . Según esto la Cámara habría errado en la apreciación de la prueba por no haber considerado que la legislación nacional regula el funcionamiento de la Auditoría General de la Nación autorizando expresamente la celebración de contratos como los que suscribió con Sánchez, “ ya que la actividad de este organismo de control hace necesario contar con un cuerpo de auditores externos”  y cita el art. 118, inc. b de la ley 24.156. La circunstancia de que las tareas de Sánchez fueran precisamente las típicas de la auditoría no significa tal desviación de poder para encubrir un empleo permanente porque esa legislación es la que prevé que los trabajos de control, evaluación de proyectos, etc. “ podrán ser realizados directamente o mediante la contratación de profesionales independientes de auditoría” . No hay más razones que no sean las que quedan expresadas como una apreciación valorativa de la prueba y de las normas que se invocan. Y eso para la mayoría es suficiente para convalidar el procedimiento de contratación utilizado, rechazándose en consecuencia la demanda de indemnización. 
Por su parte la minoría del tribunal, integrada en esta ocasión por los Ministros Fayt, Maqueda y Zaffaroni, llegó a conclusiones distintas, siempre en torno a la apreciación de la valoración de la prueba que había efectuado la Cámara Laboral. Remarcó que las normas que autorizan la celebración de contratos temporales someten ese tratamiento a “ tres requisitos: i) que su objetivo fuese la realización de tareas complementarias a la labor propia de la repartición; ii) insertas en programas de trabajo o proyectos especiales y iii) que el requerimiento resultara transitorio y por un plazo cierto.”  Contra esto destaca este voto la duración de ocho años en la prestación, y que las tareas cumplidas concernían a la actividad permanente, normal y regular de la demandada. Estos extremos de hecho y prueba se sostiene que no han sido refutados por la recurrente descartándose el extremo de la arbitrariedad. Los términos de los contratos muestran una “ palmaria generalidad e insuficiencia de lo que se trata” . Se reconoce en el recurso que la contratación de “ profesionales independientes”  derivaba de que el plantel de la planta permanente y no permanente “ resultaba insuficiente para cumplir con el Plan de Acción Anual” . No se acreditó en qué consistían los programas o proyectos en los que estuvo integrado el accionante y en qué diferían de los que regularmente debía llevar a cabo la Auditoría. Todo esto lleva a considerar que las tareas de Sánchez correspondían a requerimientos propios de la actividad permanente, normal y regular de la entidad para lo cual analiza la normativa en cuestión extrayendo elementos que revelan a juicio de estos magistrados, la imposibilidad de subsumir la situación del actor en la figura de agente contratado o transitorio. Tampoco considera admisible la invocación de una facultad de atribuir determinados cometidos a profesionales independientes ya que la elección del régimen jurídico es potestad meramente discrecional del Colegio de Auditores. Hay otros análisis puntuales de elementos de juicio para avalar la calificación desfavorable del comportamiento de la Auditoría al contratar al actor en un marco que no era el real y por eso estiman que el caso es análogo al sentenciado en los autos “ Ramos”  cuya doctrina consideran plenamente aplicable a “ Sánchez” . (13)  
Como se colige de la comparación de los votos que integraron el fallo de este último caso, ha habido una discrepancia en la apreciación de las circunstancias de orden fáctico entre ambos litigios pero también creo que media una diferente regulación normativa que puede dar lugar a interpretaciones divergentes. Es decir que mientras por un lado en el caso “ Ramos”  la cuestión consistía en la apreciación de la acertada o errónea aplicación del régimen especial de contratación aprobado por el decreto 4381/73 que aprueba el Régimen para el Personal de Investigación Desarrollos de las Fuerzas Armadas, (14) en el caso “ Sánchez”  el encuadramiento legal de los contratos temporarios correspondía a otras disposiciones, como son las de la ley 24.447 y el decreto 92/95 que la reglamenta, sustituido por el decreto 1184/01, que autorizaba la incorporación de profesionales y técnicos para desempeñarse en programas de trabajo o proyectos especiales, normas que son precisamente las que motivan la discrepante interpretación en el fallo “ Sánchez”  frente a la prueba existente en el expediente. 
Entiendo que estas diferencias de orden normativo no son datos que deben marginarse al momento de apreciar las diferentes soluciones que muestran estos dos fallos. 
VI. Lo cierto y creo que esto es lo fundamental, está claro que la Corte Suprema ha establecido una directiva cargada de valoración ético-jurídica respecto de cuáles deben ser los parámetros a los que debe ceñirse la actuación del Estado — los poderes públicos como expresa el primero de los fallos—  en su actuación, también en la referida a las relaciones jurídicas con el personal de la Administración Pública. 
Especial para La Ley. Derechos reservados (Ley 11.723)  
 (1) Registrado como R.354, LXLIV. 
 (2) Registrado como S. 2225, XLI. 
 (3) Resulta destacable que contemporáneamente con el dictado de estas sentencias la Corte Suprema de Justicia ha concretado la anunciada regularización de los empleos de los llamados “ meritorios”  a los que ha dispuesto incorporar como integrantes de la planta permanente del Poder Judicial de la Nación. 
 (4) Tampoco es novedad otro grave incumplimiento ejemplar y generalizado a otras fuentes normativas –  más grave cuando proviene del Estado –  consistente en la evasión resultante de no registrar íntegramente las remuneraciones, privando de financiación al sistema de seguridad social y poniendo en riesgo futuro las prestaciones de la seguridad social. Esto está instalado en el sistema estatal a pesar de las descalificaciones jurisprudenciales de mecanismos análogos que operan hasta ahora sólo para el sector privado. La intención de mejorar ese comportamiento de evasión en el sector público quedó a medio camino con el dictado del decreto 408/08 que dio un paso positivo pero mezquino al cambiar el régimen de facturación por el de designaciones temporarias. O con el decreto de “ blanqueo”  de sueldos militares. Es interesante pero revela una realidad de ilegitimidad gravísima, que se hayan registrado movimientos de fuerza en el sector docente y en alguna provincia, reclamando exclusivamente el “ blanqueo”  de la remuneración. ¿Es éste un conflicto de intereses? o no es ni más ni menos que la exigencia del cumplimiento de la ley. 
 (5) Interesante rescate de la rigurosidad de la norma constitucional en punto a la prohibición de apartarse de las disposiciones presupuestarias aprobadas por el Congreso Nacional. 
 (6) Anoto que con esta afirmación y la solución luego adoptada aplicando por analogía una norma del derecho administrativo, ha quedado descartada la vía que alguna jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo había encontrado como remedio para suplir el vacío normativo del caso, para obtener eficaz de protección en función de la garantía constitucional de protección contra el despido arbitrario. De algunas de estas decisiones dimos cuenta en nuestro trabajo “ Algunas reflexiones sobre la ley de empleo público” , TySS 2000, p. 193, especialmente nota 6 y anteriormente en “ Tendencias actuales respecto del principio protectorio frente a la relación de empleo público” , en la publicación de los Informes y Ponencias del XII° Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, tomo I, p. 147. 
 (7) Fallos 314:376 y DT 1991, p. 1847. 
 (8) “ Morante” , Fallos 310:1138; “ Basilotta” , Fallos 310: 195; “ Jasso” , Fallos 310:1390; “ Figueira de Alvarez” , Fallos 310:2117; “ Marignac” , Fallos 310:2927. 
 (9) Fallos 306:1236. 
 (10) Fallos 310:464. 
 (11) Esto mismo – como se dijo–  es lo que apoya la decisión de admitir el reclamo subrayando que el actor no había impugnado la validez constitucional del decreto sobre el cual se habría apoyado su contratación, sino que había denunciado – acertadamente–  que el Estado no había cumplido con los requisitos que exige esa norma para admitir contrataciones temporales. Todo se manejó entonces dentro del ámbito público y sin necesidad de pasar el caso al derecho privado. 
 (12) Cabe señalar que en el trámite del recurso extraordinario hubo una audiencia pública con arreglo a lo que dispone la Acordada 30/07 de la CSN. 
 (13) Apunto que según este voto minoritario la competencia que hubiera correspondido intervenir era la contenciosoadministrativa y no la laboral aunque dado el avanzado estado de la tramitación proponen que continúe la tramitación en la justicia laboral. 
 (14) Señalo en este sentido que en la sentencia “ Ramos”  se recurre como norma análoga a la del art. 11 de la ley 25.164 (Adla, LIX-E, 5252) aunque ésta sólo entró a regir a partir de octubre de 1999, mientras que la rescisión del contrato de la Armada con el actor tuvo lugar en abril de 1998 cuando la relación de empleo público estaba regulada por la ley 22.140 (Adla, XL-A, 21) que remitía a la reglamentación la situación del personal en disponibilidad que no era reintegrado a su cargo (art. 47).